Terras raras: riqueza ou maldição?

A encruzilhada atual para que a mineração traga benefícios reais

Os minerais são críticos, o momento também. O Brasil está definindo o marco legal sobre a exploração de terras raras, e isso será determinante para definir se o país aprofundará sua condição de exportador de bens primários, com altos impactos sociais e ambientais, ou se dará um salto tecnológico rumo à soberania por meio da industrialização sustentável. Para saber o que são os minerais críticos e as terras raras, veja abaixo.

A demanda mundial por esses minerais, que englobam terras raras, lítio, grafita e vários outros, será cada vez maior, pois eles são essenciais para a transição energética, a revolução digital e a indústria militar. As reservas estão concentradas no Sul Global, especialmente na China, que também domina o refino desses minerais, enquanto o Norte Global precisa importá-los para sua indústria, defesa nacional e transição energética. O controle dessas cadeias de produção se transformou, então, em alavanca geopolítica de primeira ordem. Isso se percebe pela pressão dos EUA sobre o Brasil em busca dos nossos recursos, que envolve novas tarifas para exportações brasileiras e vários tipos de ameaças. 

Nosso país parte de uma posição privilegiada: possui a segunda maior reserva mundial de terras raras, a primeira em nióbio, a segunda em grafita e a terceira em níquel. Porém, ainda há grandes gargalos: apenas 0,5% das áreas concedidas para mineração estão na fase de extração, enquanto 88,5% estão em pesquisa inicial (ANM, 2025); o país extrai menos de 1% da produção global de terras raras e elas são exportadas praticamente sem beneficiamento, assim como a maioria dos minerais críticos; e somos dependentes do capital estrangeiro para extração e produção. 

O Brasil não é um iniciante em mineração, mas um dos maiores exportadores de minérios do mundo, principalmente de ferro, ouro e nióbio. Infelizmente, temos seguido um modelo precário: desde os anos 90, o setor é conduzido por empresas privadas, algumas nacionais, mas com uma participação cada vez maior de estrangeiras, que adotam uma prática de extrair para exportar sem muita transformação industrial. Isso limita a criação de empregos qualificados e reduz o potencial de crescimento econômico do país. A renda gerada é distribuída aos acionistas e não é reinvestida numa cadeia produtiva nacional. Além disso, o subsolo é brasileiro; o lucro, nem tanto: entre 2017 e 2023, não arrecadamos um centavo em royalties de terras raras.

A política brasileira para o setor minerador continua baseada num velho receituário: isenções fiscais, abertura ao capital estrangeiro e flexibilização ambiental e social. O resultado é conhecido: exportamos minério barato e importamos tecnologia cara. E seguimos aprofundando nossa dependência: recentemente foi feita a compra da única produtora de terras raras em grande escala do Brasil, a Serra Verde, pela USA Rare Earth, empresa que funciona como braço da política industrial dos Estados Unidos. Antes, praticamente toda a produção era exportada à China, mas agora os EUA passarão a ser o único destino da Serra Verde por pelo menos 15 anos, sem qualquer compromisso de internalização das etapas de separação e refino no Brasil.

Mudar essa história requer investimento em ciência e tecnologia, política comercial, diálogo e participação dos territórios e comunidades nas decisões. Além disso, é fundamental a presença ativa do Estado como agente produtor e regulador, como já fazem outros países, e nesse sentido, partidos progressistas, sindicatos e movimentos sociais ligados à soberania do país defendem a criação da estatal Terrabras. Veja na ilustração a encruzilhada onde estamos.

Mineração Perigosa

Não se engane: a riqueza mineral é obtida com altos custos sociais e ambientais. É verdade que  muitos minerais críticos sejam usados em equipamentos para a transição energética, reduzindo as emissões de gases do efeito estufa. Porém, sua extração acarreta enormes impactos, principalmente nas primeiras etapas da cadeia de produção, que são aquelas que estão nos países do Sul Global. Esse fato muitas vezes é relevado pelas políticas públicas. O governo de Minas Gerais, por exemplo, tem investido no Programa Vale do Lítio, com o objetivo de atrair empresas da mineração à indústria. Porém, o Ministério Público ajuizou ação contra uma das empresas, a canadense Sigma Lithium, reconhecendo violações de direitos humanos, sociais e ambientais sofridas por comunidades no Vale do Jequitinhonha, como poluição do ar por partículas nocivas à saúde,  rachaduras nas casas e poluição sonora por causa das explosões, entre outros problemas (MAB, 2026; MPMG, 2025).

Vale lembrar que minerais que já causaram muitos problemas ambientais e sociais no Brasil, o ferro e o ouro, acabaram sendo incluídos na lista de minerais estratégicos (sem cumprir os critérios de essencialidade e disponibilidade) à época do governo Bolsonaro, e, portanto, são passíveis de receber benefícios fiscais. O exemplo mais recente desses impactos é a tragédia de Brumadinho (MG). Em 2019, o rompimento da barragem de rejeitos de minério de ferro da Vale causou a morte de 272 pessoas e o envenenamento de rios. Desde então, pelo menos mais duas barragens da Vale romperam (Andes, 2026). Portanto, desenvolver uma estratégia sustentável de agregação de valor requer diálogo com as comunidades afetadas e a mitigação dos impactos da exploração. 

Pouca arrecadação, muitas renúncias

É fundamental garantir que uma parte das receitas com mineração seja destinada a compensar e mitigar os impactos ambientais e sociais dessa indústria. Foi com esse objetivo que, além dos impostos tradicionais, foi criada em 1989 a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), um royalty pago pelas mineradoras para a União e para os estados e municípios mais afetados pela atividade. Mas se por um lado elas precisam pagar a CFEM, por outro há muitas renúncias fiscais para o setor e quase nenhuma articulação significativa com estratégias de desenvolvimento industrial. Entre 2017 e 2024, as renúncias federais ao setor somaram R$ 47,3 bilhões, enquanto as contribuições da CFEM foram de R$ 46,1 bilhões. E mais: cinco empresas de controle estrangeiro concentraram 93% das isenções em 2024. 

Grande parte destas renúncias está relacionada à Sudam e à Sudene, que há décadas prometem levar desenvolvimento para o Norte e Nordeste do país, mas não estão condicionadas à agregação de valor e nunca foram reavaliadas pelo governo federal. Ademais, a maior parte da produção mineral brasileira é exportada, e sobre ela incidem duas camadas de renúncia: pela Lei Kandir, as exportações de produtos primários e semielaborados são isentas de ICMS; e não há incidência dos tributos federais PIS, PASEP e COFINS. 

Basicamente o que sobra para os cofres da União, estados e municípios é a CFEM. Ela, por sinal, é relativamente baixa na comparação internacional: arrecada menos de 3% do valor produzido, enquanto em outros países os percentuais variam de 5% (Austrália) a 14% (Chile e Índia) (Foote, 2021; Chile Mineria, 2025; Chadha & Kapoor, 2022). E muito pouco dos seus recursos serve para seu propósito original de mitigar os impactos da mineração, já que os entes subnacionais, pressionados por limitações a seus orçamentos, na prática usam os poucos recursos da CFEM para cobrir despesas correntes, como salários e dívidas. 

Não é inerente ao setor mineral ter tantas renúncias, pouca arrecadação e quase nada de transformação em produtos de maior valor agregado. Tudo isso é fruto de escolhas políticas, e essas podem ser alteradas. Mesmo aqui no Brasil temos um exemplo bem mais razoável: desde os anos 1950 a exploração do petróleo esteve ligada a uma política de desenvolvimento industrial, e por isso o Estado arrecada muito mais proporcionalmente do setor de óleo e gás do que do setor mineral, como mostram os gráficos abaixo. 

7 passos para a mineração sustentável

A partir da nota técnica do Transforma, elencamos 7 passos para promover um desenvolvimento mineral soberano e sustentável e que dinamize a economia brasileira com benefícios para toda a população.

1. Criar um diálogo democrático em relação ao meio ambiente, às comunidades e aos territórios.
2. 
   É preciso dialogar com as populações das regiões afetadas para reduzir impactos, preservar bem-estar social e direcionar os benefícios da produção e da renda minerária para o desenvolvimento local. Deve ser vedada a exploração de minerais críticos em terras indígenas e em unidades de conservação de proteção integral, e condicioná-la, em áreas sensíveis, ao consentimento das comunidades atingidas;

2. Ter a política industrial como aliada da política ambiental.
   
   
   O licenciamento ambiental não deve ser tratado como uma barreira burocrática que impede o desenvolvimento, mas como instrumento de qualificação do processo minerário. As licenças devem ser condicionadas ao uso progressivo de tecnologias de baixo impacto ambiental e hídrico e a políticas de controle de rejeitos. O setor público deve ditar o ritmo da mineração para reduzir danos ambientais;

3. Apostar no Estado. Todos os países que avançam na industrialização têm no Estado um agente fundamental, e isso é compatível com o investimento privado: em setores de alta intensidade tecnológica e longa maturação, a ancoragem estatal cria condições para que o capital privado invista. Empresas estatais reforçam o controle sobre ativos estratégicos; políticas comerciais e de restrição à exportação forçam a construção de cadeias de valor internas em países com abundância de matérias-primas. Mas atenção: sem instituições e legislação que consolidem a política de Estado, ela pode ser rapidamente revertida. A proposta de criação da estatal Terrabras, para gerir desde a lavra dos minerais estratégicos até o refino e transformação, estava no projeto de lei que tramita sobre o tema no Congresso, mas foi retirada por pressão das mineradoras privadas, majoritariamente estrangeiras, reunidas no Instituto Brasileiro de Mineração (Ibram) – cujo nome passa a ideia fantasiosa de que é do governo ou defende os interesses nacionais; 

4. Não se limitar a incentivos fiscais. Ferramentas de renúncia fiscal podem existir, mas não devem ser o elemento central. Após décadas de atuação do setor mineral no Brasil, fica evidente que o setor privado sozinho, mediante as atuais renúncias fiscais, não vai liderar uma estratégia nacional soberana para o setor. A China construiu seu domínio dos minerais críticos em 40 anos via controle estatal da extração, dois grandes conglomerados estatais de refino, investimento em ciência e tecnologia e, recentemente, restrições à exportação como arma negociadora. O governo dos EUA também investiu bilhões no setor e controla aquisições estrangeiras. O Japão tem a estatal Japan Organization for Metals and Energy Security, enquanto Zimbábue, Namíbia, Congo e Indonésia proibiram a exportação de minério bruto para forçar o beneficiamento interno. Nenhum dos países tem as renúncias fiscais como o centro da política;

5. Fortalecer a CFEM. Na política fiscal, é necessário aumentar a alíquota da CFEM (Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais), principalmente para minerais críticos; criar um Fundo Nacional Soberano de Minerais Críticos e vincular seus recursos a objetivos de desenvolvimento sustentável periodicamente avaliados; e revisar benefícios fiscais, taxando progressivamente as exportações de minerais não processados; 

6. Organizar uma política industrial ativa para desenvolver cadeias de valor. Esta deve incluir instrumentos de comando e controle e compras governamentais para gerar uma demanda estável ao setor de transformação. Em particular, contratos de longo prazo com garantia de compra pelo Estado brasileiro são necessários para viabilizar o investimento em indústrias de separação e refino. Esse é, hoje, o instrumento de política industrial mais relevante no setor de minerais críticos, e é isso que o Brasil tem cedido às potências do Norte Global;

7. Aumentar a cooperação Sul-Sul. A dificuldade em acessar tecnologia e capital segue sendo o principal obstáculo para os países do Sul Global. A cooperação Sul-Sul é um caminho para a soberania.

Discussões no Congresso na contramão da soberania

O Projeto de Lei 2.780/2024, que institui a “Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos” e cria um conselho interministerial, foi aprovado na Câmara dos Deputados e está em discussão no Senado. A proposta visa posicionar o Brasil na transição energética global, atraindo investimentos para a exploração e processamento de recursos minerais. Porém, seu eixo central é a mera expansão dos já vultosos benefícios fiscais ao setor.

De acordo com a nota do Transforma, o caminho proposto pelo PL é insuficiente para redirecionar o país para a industrialização de seu setor mineral, não conseguindo avançar em pontos fundamentais. O projeto: 1) amplia isenções sem contrapartidas em processamento, emprego ou tecnologia; 2) não distingue capital nacional de estrangeiro, garantindo subsídios públicos a multinacionais; 3) inclui uma meta de Pesquisa e Desenvolvimento de apenas 0,4% da receita bruta, abaixo da média brasileira (0,6%) e muito distante da China (2%) e dos EUA (2,7%); 4) segue incluindo o minério de ferro como “mineral estratégico”, beneficiando mineradoras já amplamente isentas; 5) flexibiliza o licenciamento ambiental; 6) não cria instrumentos de controle público da produção e das exportações; e 7) compromete R$ 2 bi de recursos públicos como garantia a riscos privados sem contrapartidas. A construção do PL partiu do setor privado e estrangeiro da mineração e está alinhada a seus interesses. 

A experiência internacional e a literatura sobre políticas de inovação convergem: isenções fiscais indiscriminadas não produzem desenvolvimento tecnológico. A decisão agora é política. O Congresso pode manter um modelo predatório em que o Brasil exporta riqueza e importa tecnologia ou abrir caminho para uma estratégia sustentável que transforme os minerais críticos em instrumento de industrialização, inovação e soberania nacional. 

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edição: livi gerbase
redação Patrícia Maurício

Referências

AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO (ANM). Anuário mineral brasileiro: principais substâncias metálicas — ano base 2024. Brasília, DF: ANM, 2025. Disponível em: https://www.gov.br/anm/pt-br/assuntos/economia-mineral/publicacoes/anuario-mineral/anuario-mineral-brasileiro/amb_metalicos__rev_2.pdf. Acesso em: 28 maio 2026.

 ANDES. 7 anos após crime em Brumadinho(MG), outras duas minas da Vale registram vazamento. https://www.andes.org.br/conteudos/noticia/7-anos-apos-crime-em-brumadinho-mG-outras-duas-minas-da-vale-registram-vazamento1 

BREDA, Diógenes; MONTALVÃO, Iago. Caminhos para uma estratégia nacional sustentável e soberana de minerais críticos e terras raras no Brasil. Transforma, Unicamp, 2026. Disponível em: https://transformaeconomia.org/estrategia-nacional-para-minerais-criticos-e-terras-raras-no-brasil/

CHADHA, Rajesh; KAPOOR, Ishita. Mineral royalty rates: a policy review. Nova Delhi: Centre for Social and Economic Progress (CSEP), ago. 2022. Disponível em: https://csep.org/wp-content/uploads/2022/08/Mineral-Royalty-Rates.pdf. Acesso em: 31 maio 2026.

CHILE MINERÍA. Royalty minero recaudó más de US$1.550 millones en su primer año de vigencia y tres mineras concentran el 90% de los pagos. 29 maio 2025. Disponível em: https://www.chilemineria.cl/archivos/96319. 

FOOTE, Callum. A fair share? Royalties in Australia. Sydney: Michael West Media; Neroli Colvin Foundation, 2021. Disponível em: https://michaelwest.com.au/wp-content/uploads/2021/05/A-Fair-Share\_-Royalties-Report.pdf. Acesso em: 31 maio 2026. 

GOVERNO FEDERAL. Resolução nº 2/2021 https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/noticias/mme-avanca-na-implementacao-da-politica-pro-minerais-estrategicos/Resoluon02SGM.pdf. DECRETO Nº 10.657, DE 24 DE MARÇO DE 2021. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/decreto/d10657.htm 

MOVIMENTO DOS ATINGIDOS POR BARRAGENS. MP move ação contra a Sigma Lithium e reconhece violações às comunidades do Vale do Jequitinhonha. 2026 https://mab.org.br/2026/01/19/mp-move-acao-contra-a-sigma-lithium/ 

MPMG (2025). MPMG aciona Justiça contra mineradora Sigma para reparação de danos socioambientais do empreedimento minerário Grota do Cirilo, em Araçuaí. Disponível em: https://www.mpmg.mp.br/portal/menu/comunicacao/noticias/mpmg-aciona-justica-contra-mineradora-sigma-para-reparacao-de-danos-socioambientais-do-empreedimento-minerario-grota-do-cirilo-em-aracuai.shtml

SENADO FEDERAL (2026). Projeto de Lei n° 2780, de 2024. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/174060